2024年我国顺利实现经济社会发展预期目标，全年GDP同比增长5.0%，其中四季度增长5.4%，为年内最高增速，成绩来之不易。但也要看到，很多积极变化只是初步的，仍须夯实经济回升向好的基础。随着外部环境不确定性加大，内需重要性将更加突出，尤其是消费将在今年经济增长中扮演更重要的角色。从2024年底召开的中央经济工作会议看，政策着力点也将更多转向惠民生、促消费。
由于居民和政府两大部门在收入分配中的份额及其消费支出在很大程度上直接决定了一个经济体的消费发展水平，完善再分配机制，可能是激发消费内生动力、促进经济增长的一把“钥匙”。“再分配”是指政府或公共部门通过税收、社会保障、财政转移支付等政策工具，对初次分配（往往是由市场机制主导的）形成的收入或财富进行二次调节的过程。其典型手段包括个人所得税、遗产税、资本利得税等税收工具，养老金、失业救济等转移支付，以及全民医保、义务教育等公共服务。
人们往往更关注“再分配”在调节收入差距、促进社会公平方面的作用，但“再分配”的影响还不止于此。本文在已有研究的基础上，提出稳增长政策应更加关注收入分配结构与经济增长的关系——在我国经济发展现阶段，主要是再分配影响消费，进而影响经济增长。尤其是我国居民部门可支配收入占比较低，并且居民部门收入份额偏低在一定程度上与再分配的调节不适当有关——居民部门在转移支付环节中支出大于收入，再分配后居民部门的收入比重反而低于初次分配时。而我国民生领域支出仍有较大提升空间。因此，需要有针对性地采取完善再分配以提振消费、促进经济增长的政策措施。
我们认为，有关政策应兼顾短期与长期，将稳增长与促改革相结合，既有利当前，又惠及长远，从健全保障和改善民生制度体系的层面着力，引导经济需求结构进一步向消费、尤其是服务消费倾斜。一是增加对居民家庭的转移支付，并完善转移支付制度；二是以政府购买增加民生领域投入，优化政府支出结构，提高资金使用效率，撬动市场供给和有关投资；三是将税制改革与经济结构调整相结合，着力解决制约经济高质量发展的结构性矛盾，同时通过税收政策引导消费；四是加大个人养老金税优力度，实现部分存款向个人养老金账户转化，并带动有关服务供给。
一、宏观收入分配结构与经济增长的关系
宏观收入分配结构与经济增长关系是经济增长理论中一个历史较为悠久的研究主题。如果从企业、政府、居民部门间的收入份额的视角，收入分配的结构可以经由资源在消费、投资中的分配影响经济增长。
比如，早期的研究可以追溯到20世纪二三十年代对柯布–道格拉斯生产函数的研究。企业部门的可支配收入增加，意味着企业有更多的资金用于投资、研发和生产扩张。如果企业部门在国民收入分配中的占比适中，且市场竞争充分，则能够激发企业的创新活力，提高投资效率，进而促进经济增长。
一些针对中国的研究发现，以中国为代表的亚洲国家在2008年国际金融危机之前储蓄大幅上涨，这种收入分配结构的变化导致以投资为主的经济增长模式不断强化。然而，投资效率也很重要。这一点对政府投资也同样适用。我国现阶段的基础设施投资已经远远超越了其他国家在同等经济发展阶段的水平。由于投资边际收益递减，不少研究指出，有必要优化宏观收入分配，增加住户部门份额，促进经济需求动力转换。目前我国面临的问题主要是投资相对过剩、消费相对不足。当居民收入增加时，他们会增加消费支出，从而推动商品和服务的需求增长。这种需求增长不仅为企业提供了更大的市场空间，还促进了企业的生产扩张和利润增长。总体看，提高住户部门收入份额对消费的促进作用大于对资本形成的抑制作用，有助于带动经济增长。
进一步考虑居民部门内部的收入分配结构，可以看到我国的收入分配的复杂性，例如城乡收入差距、行业间收入差距、地区间收入差距等。这些在很大程度上需要政府通过适当的再分配机制来调节。
改革开放以来，随着我国经济的高速增长，收入分配差距也在逐渐扩大。我国的基尼系数一度超过公认的“警戒线”水平（一般认为基尼系数超过0.4表明收入差距较大），2010年曾经高达0.437，近年来已降至0.4的警戒线以下（2021年为0.357）。如果收入持续由低收入阶层向高收入阶层转移，贫富差距过大带来的一个问题是社会平均消费倾向下降。因为不同收入阶层的人群，其边际消费倾向也是不同的。低收入阶层消费能力不足，而高收入阶层消费倾向较低，可能抑制消费需求的增长，对经济增长产生负面影响。而如果居民部门的收入结构合理，能够覆盖不同收入阶层的消费需求，则能够形成多元化的消费市场，促进经济结构的优化和升级。
收入分配结构还将通过人力资本积累影响经济增长。当收入分配结构比较合理，特别是中低收入家庭的收入水平提高时，他们将有更多的资源和意愿进行人力资本投资。这有助于提升整个社会的教育水平和技能水平，为经济增长提供更有力的人才支持。人力资本的积累还有助于提升整个社会的劳动生产率和技术水平，促进技术创新和产业升级，从而推动经济的持续增长。从这个意义上来说，提高教育投入水平也是广义上完善再分配机制的一部分。
总体看，提高住户部门收入是提升包括我国在内的发展中经济体劳动生产率、改善经济增长动力结构的有益选择（Mutlugün，2022；柏培文和罗永春，2022），同时也有助于实现居民收入与经济增长基本同步、促进经济与民生协同发展（吕光明，2022）。
二、我国再分配调节机制有待改进
（一）我国居民可支配收入占比较低
如果把主要国家居民可支配收入占GDP的比重做一个直接比较，可以发现我国居民部门的收入占比明显低于日本、德国和美国等主要国家。2022年我国居民部门可支配收入为GDP的60.8%，比日本（70.3%）、德国（69.5%）低10个百分点左右，比美国（84.9%）低20个百分点以上。当然，简单的国际比较有一定局限性，因为不同国家所处的经济发展阶段不同，而不同社会制度下的财政再分配的最优方案也是不同的。尽管如此，我国居民部门在收入分配中的占比低于其他主要经济体是显而易见的。
图1 我国与主要国家居民可支配收入占GDP的比重
资料来源：国家统计局，美国经济分析局，德国统计局，日本内阁府。
（二）最近二十多年来我国居民可支配收入占比持续低于初次分配
已有研究指出，我国居民部门收入份额与发达经济体的差距，大于我国劳动者报酬占比与发达经济体的差距，这表明我国住户部门收入份额偏低在一定程度上与再分配的调节不够合理有关。也有研究发现，中国目前的财政累进性水平仍有改善空间，提高财政累进性的改革可以带来可观的社会福利收益，应扩大社保和向居民部门转移支付的规模和精准性，促进基本公共服务均等化。数据显示，2000年以来，我国居民部门可支配收入比重持续低于居民部门占初次分配收入比重，这反映出我国再分配的调节不够合理，且居民部门转移支付支出大于收入，再分配后，居民部门的收入比重反而低于初次分配时。
图2 我国居民部门初次分配与最终分配收入占GDP的比重
资料来源：国家统计局。
图3 我国居民人均可支配收入与GDP增速的比较
资料来源：国家统计局。
注：为了剔除基数效应影响，2021年数据经由两年复合增长率进行了平滑处理。
一个值得关注的现象是，近年来我国城镇居民人均可支配收入增速总体低于GDP增速。在2008年国际金融危机前，我国经济增长更依赖外部市场，即处于外向型主导经济发展阶段，城镇居民部门人居可支配收入增速持续低于同期的GDP增速，这与我国住户部门在收入分配中占比持续下降的阶段较为一致。自2013年我国统计居民人均可支配收入以来，除个别年份外，居民人均可支配收入增速总体高于GDP增速。但从内部结构看，主要是农村居民人均可支配收入增速较高，而城镇居民收入增速持续低于GDP增速。
（三）我国民生领域支出仍有较大提升空间
从不同国家（地区）社保支出在GDP中的占比看，欧盟、日本、美国基本达到了GDP的10%-20%，而且总体保持平稳。阶段性的支出高点出现在2020年和2021年，主要因为疫情冲击下，美、日、欧加大了对居民部门的补贴力度。例如，美国政府于2020年3月通过了2万多亿美元的救助刺激方案，其中包括给民众直接发放现金补贴。随着阶段性政策退出，社保支出占比基本恢复至疫情前的水平。
截至2023年末，我国社保支出仅占GDP的3.1%（如图4中口径1），加上医疗方面的开支后（口径2）达到4.8%，社保、医疗、住房保障性支出合计（口径3）占GDP的5.5%。教育支出在严格意义上并不属于社保范畴，主要国家的社保支出中也并未纳入这一项，因此上述口径3应当作为我国与其他主要国家比较的基准。而即使以最宽口径来衡量（将我国社保、医疗、住房和教育方面的政府支出加总，即口径4），我国民生领域的政府支出也还有比较大的提升空间。
图4 我国与主要国家（地区）社会保障领域政府支出的比较
注：根据中国财政部，欧盟统计局，日本财务省，日本内阁府，美国国会预算办公室有关数据计算整理。
三、通过转移支付增加居民部门可支配收入
从逆周期调控的视角看，要使经济在短时间内得到提振，尤其是大力提振消费需求，主要还需倚重短期内的转移支付。我们建议特别国债资金的使用可以较多地向这方面倾斜。
（一）增加对居民部门的短期转移支付
首先，2025年消费品“以旧换新”还将进一步加力扩围，建议可以加强对中西部地区的政策倾斜，推动这些地区的设备更新和消费品以旧换新，缩小区域发展差距；鼓励城乡结合部和农村地区积极参与“两新”政策，提高整体消费水平；在支持品类方面也还可以进一步拓展。此外，建议建立政策反馈机制，及时收集和处理企业及消费者的反馈意见，不断完善政策内容和实施机制。
其次，还可以考虑增加对灵活就业人员、多孩家庭等群体的转移支付。我国曾调整完善高校学生资助政策，加大对在校学生的奖优助困力度。类似举措仍有扩展的空间，尤其是在近年来我国居民部门收入增速趋缓，政策有望发挥较大效能。根据国家统计局的数据，全国城镇非私营单位就业人员年均的工资涨幅从2021年的9400多元下降到了2023年的6669元。也就是说，虽然工资在上涨，但是涨幅在下降，2023年工资涨幅已经回落到了2017年的水平。增加居民可支配收入已成为促进消费的关键。
再者，在短期消费刺激政策的工具箱中，设定有效期的消费券具有显著的时效性优势。参考2020年我国消费券发放的经验，部分地区消费券的核销率超过80%，明显高于其他地区，其中有效期较短是一个重要原因。由于本轮消费券主要限定于家电、汽车、家装等大宗消费领域，考虑到这些领域的购买周期相对较长，建议将消费券的使用有效期设定为3个月左右。为避免资金沉淀，消费券的发放策略应更注重分阶段、分批次进行，以持续刺激消费，确保政策红利直达消费终端。
（二）提高个税起征点、降低中低收入人群税率，并完善转移支付制度
无论是“以旧换新”政策还是发放消费券，都只能作用于短期，而在居民收入增速放缓的情况下，个人所得税改革可以成为调节可支配收入的举措之一，为居民家庭提供稳定且持续的增量现金流。这与此前央行降低存量房贷利率“异曲同工”。2023年降低存量房贷利率对释放消费潜力确实起到了积极作用，家庭利息负担减轻，可支配收入增加。据央行测算，降低存量房贷利率惠及5000万户家庭、1.5亿人口，每年减少利息支出1500亿元左右。2023年存量房贷利率下降后，年内提前还贷的比例减少了约10%，这意味着此前被提前还贷“占用”的现金流也得到了释放。个税改革有望进一步加强对居民家庭的直接政策支持。
我们建议，将个人所得税的征收起点从现在的每月5000元上调至8000元，并适当调低中低收入群体的税率。初步测算，将个税起征点提高到8000元/月后，税收每年将减少约300亿元，这仅占2023年税收总额的0.17%。关于降低中低收入人群税率，目前年收入10-20万的部分个税税率为10%，20-35万元部分的个税税率为20%。建议各降低5个百分点，即年收入10-20万的部分税率降到5%，20-35万的部分降到15%。由此税收每年减少约1000多亿元。以上两项加起来，大约每年1300多亿元。从整体来看，这一调整对国家财政的影响较小，但却能为中低收入人群带来实实在在的益处。中低收入群体的消费倾向相对较高，其收入的增加能够有效促进消费。
从长期来看，应完善转移支付制度。转移支付不仅能够调节区域间的经济不平衡，还能有效提升居民的可支配收入。建议进一步优化中央与地方的财政分配机制，加大对中西部地区和农村地区的转移支付力度，缩小区域发展差距。同时，完善转移支付的资金使用和监管机制，确保资金能够精准投放到最需要的地方。此外，建立动态调整机制，根据经济发展水平和居民收入变化，适时调整转移支付的规模和方向，使其更具灵活性和适应性。通过这些措施，转移支付制度将能够在促进消费、推动经济增长和社会公平方面发挥更大的作用。
四、引导需求结构进一步向消费倾斜
增加民生支出、协同推进和深化服务业改革，将在一定程度上改变政府参与经济活动的方式、合理引导市场预期，并带动企业投资，促进需求结构进一步向消费、尤其是服务消费倾斜。
服务消费占比提升已成为全球经济发展的趋势，这一现象在美日等发达国家表现得尤为明显。目前我国服务消费占居民消费支出的比重仅52.3%（2022年），与美国、日本等国家相比还有较大差距。在美国，服务占居民消费支出的比重从1990年的60.8%上升至疫情前的68.6%（2019年），而同期商品消费支出（包含耐用品和非耐用品）占比不断减小。日本也呈现类似趋势，服务占居民消费支出的比重从1990年的49.5%上升至2019年的59.0%，商品消费支出占比则相应下降。2020年至2022年，疫情对实体消费场景造成了显著冲击。由于服务消费高度依赖实体场景，这一时期服务消费占比出现了明显波动。总体来看，消费结构正在从商品消费逐步转向服务消费，这一变化反映了消费升级的普遍规律。
图5 美、日服务消费在消费支出中的占比
资料来源：美国经济分析局、日本内阁府。
从国际经验来看，服务消费同样具有强大的增长动力。美国服务类消费支出包含医疗护理、娱乐服务、金融保险服务等7个细分类目。1970年至2023年，各类型服务支出均实现了超过29倍的增长。其中，医疗护理支出的增长最为强劲，增长率达64倍，其次为娱乐服务和金融保险服务，分别增长52.8倍和47.7倍。这些领域的快速发展不仅推动了服务消费占比的提升，也反映了居民在健康、文化和金融等领域的消费升级需求。
（一）以政府购买撬动市场供给和相关投资
当前我国财政支出结构仍存在"重建设、轻服务"的倾向，民生领域投入占比有待提升。我国财政支出结构仍需优化，特别是在当前经济形势下，进一步优化财政支出结构对于提升政府购买效率、撬动市场供给和带动相关投资具有重要意义。
一是以政府购买的方式增加民生支出，相当于为市场增加了一个确定的、具有实力的需求方，由此企业会增加相关领域的投资。例如，家政服务还有待向专业化、品牌化发展；在托育领域，生育政策调整使普惠托育成为刚性需求，政府需加大投入、鼓励社会力量参与，建更多普惠机构，培养托育人才以消化就业人群；在养老领域，我国智慧养老市场发展潜力可期，可开发银发经济产业园区吸引社会资本，满足老年人养老需求。
二是注重政府投资基金等创新财政工具的使用，提高资金使用效率，放大财政投入的政策效果。通过政府投资基金，可以引导社会资本进入经济社会发展的重点领域和薄弱环节，促进产业升级和经济结构调整。
（二）税制改革应关注经济结构调整的需要
当前，我国经济正处于转型升级关键期，而消费作为经济增长的重要动力，对经济结构调整具有深远影响。因此，税制改革应着力解决制约经济高质量发展的结构性矛盾，同时通过税收政策引导消费，促进经济结构的优化升级。
在产业端，税制改革需支持现代产业与消费升级融合。对先进制造业实施消费导向型税收优惠，对研发智能家居、新能源汽车等消费升级产品的企业给予政策支持，并扩大现代服务业如养老托育、文化旅游等领域的增值税留抵退税范围和力度。可以考虑建立创新消费税收试验机制，允许地方对夜间经济、首发经济等新业态给予税收支持。
在需求端，税制改革要着力提升居民消费能力。可进一步完善个人所得税制度，将教育、养老、育儿等日常开销纳入专项附加扣除范围。简单来说，就是用此类支出更灵活地抵扣个税。另外，进一步推进消费税改革，适当下调智能家居、绿色建材等升级消费品税率，以提升人们的生活品质和节能降耗。
税制改革还需要充分考虑消费的区域布局。具体而言，可以对企业在中西部县域商业体系建设中的投资给予所得税减免，鼓励企业积极参与中西部地区的商业发展，完善当地的消费基础设施，改善消费环境。同时，完善横向转移支付制度，建立东部消费中心城市对中西部农产品产区的消费税反哺机制，促进城乡消费循环。
（三）加大个人养老金税优力度，并带动有关服务供给
我国居民部门储蓄比例较高，如果能实现部分存款向个人养老金账户转移，可以在不影响居民部门当期现金流的情况下，提升个人养老金账户认缴规模，这有助于提高养老金的整体替代率。较高的养老金替代率有助于提高人们当前的消费倾向。
数据显示，我国平均养老金替代率（即劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）为43%，而国际劳工组织给出的最低标准是55%。随着个人养老金制度在全国铺开，社会会越来越重视对养老金账户的缴存和投资。调查显示，虽然人们对个人养老金节税和未来养老的作用有所了解，但是对于缴费的态度却呈现出两极分化的状态。不少人明确表示不会申请个人养老金账户并购买相关产品，一个主要原因是考虑到未来养老规划的不确定性，同时也因为个人养老金无法提前支取、不能应急，税收优惠力度不大等。
一是可以考虑进一步降低个人养老金账户税率，提高人们使用个人养老金账户的积极性。二是完善对养老金融产品管理人（投资人）的激励机制，提升养老金产品业绩的稳健性和收益率。三是增加与个人养老金账户相关联的服务，如根据个人养老金的缴存规模，匹配相应的照护、医疗健康等服务，鼓励有关企业顺应市场规律，增加服务供给和创新。
五、增发国债仍有空间、资金用途应更多向消费领域倾斜
我国中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。国际货币基金组织（IMF）数据显示，2023年末G20中的国家平均政府负债率118.2%，G7国家平均政府负债率123.4%。同期，我国政府全口径债务总额为85万亿元，政府负债率为65.7%，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元。
利率、经济增长以及赤字率是影响政府债务的三个主要因素。基于2024年我国政府负债率（65.7%），假设未来10年每年的赤字率为4%，GDP年均增速4%，平均每年GDP平减指数为0%，无风险利率为1.5%（目前我国政策利率，即7天OMO利率为1.5%），通过对我国未来的政府负债率进行模拟，我们得到2035年末的政府负债率为87.3%(见表1中的“基准情景”)，比2024年末提高21.6个百分点。其中，由利率贡献9.9个百分点，财政赤字贡献36.4个百分点，经济增长贡献-24.6个百分点。应该看到，如果债务的增加能有效带动经济增长，后者对杠杆率抬升的抑制作用是比较明显的。
在基准情景的基础上，如果进一步加大积极的财政政策力度，将赤字率提升至每年5%（见表2中的“情景一”），到2035年，我国政府部门债务仍可控制在当年GDP总量的100%以内。
景二、情景三和情景四分别基于不同参数假设模拟了未来十年我国政府部门杠杆率的变化趋势。其中，情景二在“基准情景”的基础上，将无风险利率提高50BP至2%，则至2035年时我国政府杠杆率或超过90%，如果利率进一步提高（情景三假设无风险利率2.5%、赤字率4%），预计2035年我国政府杠杆率刚刚超过90%，较目前G20和G7国家的平均水平低20个百分点以上。情景四调低了对经济平均增速的假设，若未来十年我国GDP年均增速仅为3%，财政政策需保持较大力度（平均每年赤字率达到5%），在无风险利率为2%的情况下（实际可能更低），到2035年我国政府部门杠杆率将接近110%。我们认为情景四发生的概率很低，因其显著低估了我国经济增长潜力，对经济下行周期中的利率假设也较为保守。
因此，加大积极的财政政策力度，需要转变观念，通过国债发行来弥补资金缺口。与此同时，货币政策应配合财政政策，为增发国债提供充足的流动性支持，并通过降低利率，减少政府债务的利息成本。从财政货币政策的协调配合看，增发特别国债，除了解决稳增长的资金约束，还有利于实现多重政策目标：一是增加长期国债供给，平抑债券市场的价格波动；二是有助于将国债买卖作为货币政策常用工具，加速我国货币政策向价格型调控为主转变。
在资金的用途方面，则需要在支持消费和投资、民生和建设之间取得平衡。
首先，消费和投资不是相互排斥的关系，而是相辅相成、相互促进的。消费的突出作用，是为有效投资和长期经济增长提供基础和方向，尤其是发挥我国超大规模市场优势，培育新的经济增长点。事实已经证明，很多创新是经由市场规模化应用才得以推广和深化的。
其次，早在上世纪九十年代，我国学者就提出过“一要吃饭、二要建设”的财政原则，在我国大力推动投资建设的时期尚且如此，更何况我国当前更加需要通过消费来拉动经济增长。
而考虑到外部环境的不确定性，提振国内消费需求也有助于稳外资。部分外资企业将中国国内消费增长视为2025年中国市场的首要机遇。随着国际经贸格局的变化，外资从最初看重中国的成本优势，到如今关注中国的供应链优势和市场优势，越来越多的跨国公司选择深耕中国市场。内需对返程投资和深耕中国市场的外资都十分重要。而由于出口导向型外资将在很大程度上受制于贸易保护主义，为应对特朗普2.0冲击，也应大力提振消费，促进我国消费市场高质量发展。
总而言之，完善再分配机制对促进消费是很重要的。应多措并举，增加居民部门的可支配收入，提高消费倾向，引导经济需求结构进一步向消费倾斜。同时，还需转变观念，通过增发国债等政策弥补资金缺口。在资金使用上，兼顾消费和投资，平衡民生和建设，由此增强消费内生动力，促进经济增长。
作者 盛松成 成龙 玉金辉
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